Sentencia A. 1797/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1797/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias alrededor de contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por transferencia de recursos del Estado

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 1797 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU- 5863

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto (Nariño) y el Juzgado 003 Civil del Circuito de Pasto (Nariño).

Magistrada sustanciadora: Cristina Pardo Schlesinger

 

Bogotá D.C., 06 (seis) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

I.        ANTECEDENTES

 

1.                 La Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. (Fiduagraria S.A.), administradora del Patrimonio Autónomo VISR[1], presentó el medio de control de controversias contractuales en contra de la Universidad Nacional de Colombia (UNAL) y Liberty Seguros S.A.[2]. Relató que el 7 de julio de 2017, Fiduagraria S.A. y el Consorcio Viviendas por Colombia suscribieron el contrato de obra número 028 de 2017 para la construcción del Proyecto VISR INCODER Pastos y Quillasingas – Túquerres. Para hacerle seguimiento al contrato, Fiduagraria S.A., en representación del Patrimonio Autónomo VISR, suscribió un contrato de interventoría número 032 de 2017 con la UNAL. Este contrato fue modificado en varias oportunidades para ampliar el plazo y su valor. Por su parte, Liberty Seguros S.A., mediante la póliza de cumplimiento para particulares, se obligó a garantizar el pago de los perjuicios derivados del incumplimiento de las obligaciones en el contrato de interventoría número 032 de 2017. Fiduagraria S.A. consideró que tanto la UNAL como Liberty Seguros incumplieron el contrato.

 

Lo anterior porque la UNAL, en su calidad de interventora, el 10 de septiembre de 2020, certificó que el contratista no había dado cumplimiento al contrato número 028 de 2017 ya que, para el 19 de junio de 2020, no había entregado el 50% de las viviendas con recibo a satisfacción del interventor y los beneficiarios. Como no se ejecutó el 100% de la obra, se liquidó el convenio de interventoría número 032 de 2017, razón por la que Fiduagraria S.A. le solicitó a la UNAL el reembolso de los dineros entregados, a título de anticipo y que no lograron amortizarse por parte del interventor, en este caso $370.814.197,89. Esta petición no fue favorable. Asimismo, Fiduagraria S.A. solicitó ante Liberty Seguros S.A. el pago de la indemnización por el incumplimiento. Como esta compañía no objetó su reclamación, Fiduagraria S.A. consideró que se configuró un título ejecutivo que debía desembolsar a su favor.

 

Por esto, a través del medio de control de controversias contractuales, solicitó, entre otros, declarar que la UNAL incumplió las obligaciones del convenio número 032 de 2017 al no devolver los dineros entregados por concepto de anticipo que no fueron amortizados. Solicitó declarar que Liberty Seguros incumplió con lo señalado en el objeto de la póliza suscrita con dicha entidad, al incumplir con el pago de los perjuicios y no pagar el siniestro dentro del mes siguiente. Además, solicitó (i) condenar a las demandadas a pagar la suma de $370.814.197,89; (ii) declarar que son solidariamente responsables de los perjuicios materiales e inmateriales[3]; (iii) liquidar el convenio de interventoría número 032 de 2017 suscrito entre la UNAL y Fiduagraria S.A., y (iv) condenar en costas a las entidades demandadas.

 

2.                 El proceso correspondió al Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto. El 8 de julio de 2024[4], declaró que no tenía jurisdicción para conocer del medio de control. Resaltó que, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los casos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública[5] o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Al respecto, estableció que son importantes tanto el criterio orgánico como el material, porque es esencial que los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones generadores de responsabilidad estuvieran sometidos al derecho administrativo[6]. Lo anterior, porque, según el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conoce de los asuntos relativos a la responsabilidad extracontractual y de los contratos celebrados por instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios[7].

 

Para el caso concreto, explicó que, según el Auto 757 de 2022 de la Corte Constitucional, la Nación tiene más del 90% de la participación de Fiduagraria S.A, por lo que es una entidad pública y que, además, tiene el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera. Como el convenio que suscitó el litigio corresponde al giro ordinario de los negocios de Fiduagraria S.A., consideró que la Jurisdicción Ordinaria debía tramitar el proceso. Así, rechazó el medio de control de controversias contractuales y lo remitió al reparto de los jueces civiles.

 

3.                 Luego del reparto, el Juzgado 003 Civil del Circuito de Pasto, a través del auto del 16 de agosto de 2024[8], propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones. Afirmó que, según el artículo 20 y el inciso primero del artículo 139 de la Ley 1564 de 2012, los jueces civiles no conocen de aquellos procesos en los que estén involucrados entidades públicas. Mencionó que, en el caso concreto, la Universidad Nacional es la demandada y, como se trata de una entidad pública, el juez de lo contencioso administrativo debe tramitar el medio de control. Por estas razones, remitió a la Corte Constitucional para que decidiera sobre el conflicto. 

 

4.                 El 30 de agosto de 2024[9], el juzgado civil remitió el expediente a la Corte Constitucional y este fue repartido a la magistrada sustanciadora el 19 de septiembre de 2024.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia de la Corte Constitucional

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[10], adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                  Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

6.                 Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[11].

 

7.                 Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional, legal o jurisprudencial por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

8.                 En ese orden de ideas y previo al planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar, procederá la Corte a verificar el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

 

9.                 Sobre el presupuesto subjetivo: la Corte lo encuentra satisfecho ya que el conflicto se suscita entre autoridades que forman parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Ordinaria y que rechazaron el conocimiento de la demanda. Concretamente, el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado 003 Civil del Circuito de Pasto.

 

10.             Sobre el presupuesto objetivo: se entiende superado en tanto se constata la existencia del medio de control de controversias contractuales interpuesto por Fiduagraria S.A en contra de la UNAL y Liberty Seguros S.A. Lo anterior para declarar, entre otros, que la UNAL incumplió las obligaciones del contrato número 032 de 2017 al no devolver los dineros entregados por concepto de anticipo que no fueron amortizados. Además, para declarar que Liberty Seguros incumplió con lo señalado en el objeto de la póliza suscrita con dicha entidad, al incumplir con el pago de los perjuicios y no pagar el siniestro dentro del mes siguiente.

 

11.             Sobre el presupuesto normativo: verifica la Corte su configuración por cuanto ambas autoridades judiciales expusieron razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto argumentó su falta de jurisdicción en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, el Auto 757 de 2022 de la Corte Constitucional y la jurisprudencia del Consejo de Estado[12]. De otro lado, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pasto sustentó su falta de jurisdicción en el artículo 20 y el inciso primero del artículo 139 de la Ley 1564 de 2012.

 

12.             Superado el anterior análisis, procederá la Corte a dirimir conflicto de jurisdicciones. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por el Estado y, a continuación, se resolverá el caso concreto. 

 

3.                 La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por el Estado. Reiteración del Auto 020 de 2024

 

13.             En el Auto 1029 de 2023[13] la Sala Plena conoció de una demanda interpuesta por Ingisa Construcciones S.A.S., en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de un patrimonio autónomo constituido con recursos públicos. Ingisa Construcciones S.A.S. pretendía que la demandada le desembolsara una contraprestación que había pactado, para la ejecución de una obra. Para resolver el caso, la Corte Constitucional explicó que el numeral 2 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos relativos a los “contratos, cualquiera sea su régimen en los que haga parte una entidad pública”. Específicamente sobre los patrimonios autónomos, el artículo 1233 del Código de Comercio dispone que “para todos los efectos legales, los bienes fideicomitidos deberán mantenerse separados del resto del activo del fiduciario y de los que correspondan a otros negocios fiduciarios, y forman un patrimonio autónomo afecto a la finalidad contemplada en el acto constitutivo”. Asimismo, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 53 del Código General del Proceso, los patrimonios autónomos están facultados para acudir a un proceso judicial “sin que para el efecto se exija que la misma calidad concurra en la sociedad fiduciaria que hace las veces de vocera”.

 

14.             Según las anteriores consideraciones, la Sala Plena concluyó que “la aplicación de las reglas de competencia previstas en la Ley 1437 de 2011 no está sujeta a la naturaleza jurídica de la entidad que gestiona el respectivo patrimonio autónomo. Lo relevante, se insiste, es determinar la manera en que este se encuentra integrado, siendo “menester tener en cuenta el origen público de los recursos que constituyen la universalidad jurídica”[14].

 

15.             Así, estableció como regla de decisión que: “de conformidad con el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por el Estado, a través de fiducias mercantiles orientadas a desarrollar programas y proyectos de interés público, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad que ejerza su administración y vocería”.

 

16.             En la misma línea, en el Auto 020 de 2024, la Corte fijó la postura vigente para resolver este tipo de asuntos y estableció la siguiente regla de decisión: “De conformidad con el numeral 2 y el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, o haya evidencia de que así es, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y vocería. Esto, en atención a que los patrimonios autónomos son la parte del proceso que tiene relación con las obligaciones contractuales objeto de discusión”.

 

4.                 Caso concreto

 

La Sala Plena constata que en el presente caso:

 

17.             Se presentó un conflicto entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto) y otra de la Jurisdicción Ordinaria (el Juzgado 003 Civil del Circuito de Pasto) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 9, 10 y 11 de esta providencia.

 

18.             En ese orden, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto es la autoridad competente para conocer del medio de control de controversias contractuales interpuesto por Fiduagraria S.A. en contra de la UNAL y Liberty Seguros S.A.

 

19.             Lo anterior porque Fiduagraria S.A., en representación del patrimonio autónomo VISR, cuestiona el incumplimiento del contrato de interventoría número 032 de 2017, celebrado con la UNAL, y los perjuicios derivados, amparados por Liberty Seguros. En otras palabras, pretende que se declare la responsabilidad de las demandadas por el presunto incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de interventoría y la devolución de saldos entregados. Este contrato de interventoría se celebró, a su vez, para la ejecución del contrato de obra número 028 de 2017 para la construcción del Proyecto VISR INCODER Pastos y Quillasingas – Tuquerres. Es decir que se está frente a un proyecto de interés público, que tenía como objeto “ejecutar la construcción del proyecto VISR INCODER PASTOS Y QUILLASINGAS TUQUERRES el cual consta de 1205 soluciones de vivienda de interés social rural dispersa”[15]. Y los recursos para ejecutarlo, incluido el contrato de interventoría firmado con la UNAL, provenían del Patrimonio Autónomo VISR[16], es decir, de los subsidios de vivienda de interés social rural, que, según el artículo 1 de la Ley 1114 de 2006, provienen del Presupuesto Nacional. Por esta razón, y en concordancia con la regla de decisión de los Autos 1029 de 2023 y 020 de 2024, corresponde al juez contencioso administrativo el conocimiento del caso.

 

20.             Por lo tanto, la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU-5863 al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

5.                 Regla de decisión

 

 “De conformidad con el numeral 2 y el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, o haya evidencia de que así es, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y vocería. Esto, en atención a que los patrimonios autónomos son la parte del proceso que tiene relación con las obligaciones contractuales objeto de discusión”[17].

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado 003 Civil del Circuito de Pasto, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto, y debe reasumir la competencia del referido proceso.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5863 al Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 003 Civil del Circuito de Pasto y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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